刘家海、汤雅婷：交警队行政处罚主体资格问题的法定主体论探析

作者：刘家海（广西南宁市良庆区人民政府干部，主要从事行政诉讼和行政法治研究） 汤雅婷（广西职业师范学院讲师，主要从事行政法学和民商法学研究）本文发表在《广西警察学院学报》2022年第4期（《公安学》栏目第58—67页），原题为《交警队行政处罚主体资格问题透析——以某交通违法行政处罚执法主体争议案为切入点》感谢作者赐稿并授权发布 [摘 要] 交警队是县级以上地方人民政府公安机关内设机构中的执法勤务机构，不属于《中华人民共和国道路交通安全法》第五条规定意义上公安机关交通管理部门，不具有法定行政机关的执法主体资格。《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百零九条仅是对交通安全违法行为行政处罚的决定权作了部分的分工规定，在立法学的审视下不具有授予交警队独立执法资格的立法针对性和立法效力。为了纠正在交警队执法资格问题上的混乱认识和做法，必须增强宪法意识，坚守法定主体论，在组织法的框架内解释和执行法律。 [关键词] 法定主体；授权主体；执法资格；内设机构；交通管理 一、研究缘起 2021年9月28日，南宁市西乡塘区人民法院立案受理了原告刘某诉南宁市公安局交通警察支队二大队行政诉讼案。原告诉称，被告于2021年5月10日以4501031201425582号《公安交通管理简易程序处罚决定书》对刘某做出了罚款200元及记3分的行政处罚。该决定书认定原告刘某于2021年4月4日9时59分，在G242线3461公里700米处实施机动车违反禁止标线指示的违法行为（代码13450），违反了《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）第三十八条的规定。刘某除对处罚的事实认定、法律适用、处罚程序等提出异议外，特别对被告实施行政处罚的执法主体资格提出质疑。刘某认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）的规定[①]，行政处罚应当是由“县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”，并“在法定职权范围内实施”，被告作为南宁市公安局的内设机构，不具有执法主体资格。被告认为《道路交通安全法》第五条和《道路交通安全法实施条例》第一百零九条已赋予其执法及处罚的权力，因此其执法主体合法。法院于2021年12月10日做出一审判决认为，对道路交通安全违法行为做出处罚的执法机构应为违法行为地的交通管理部门，本案中，被告认定原告驾驶机动车发生压线的违法行为发生在南宁市上林县，并非被告辖区南宁市青秀区的管辖范围，被告对非辖区内的机动车违法行为进行行政处罚没有相应职权，判决予以撤销。对此，刘某认为，根据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》（以下简称《道路交通安全法实施条例》）第一百零九条第二款的规定，违法行为发生地没有当场处罚的，机动车登记地公安交通管理部门可以处罚，因此，交警部门对非辖区的违法行为是可以处罚的，本案被告处罚行为的违法性不在于被处罚的违法行为是否发生在其辖区之内，而在于被告不具备法定行政执法机关的主体资格，其作为内设机构也没有取得法律、法规授权的主体资格，一审法院仅以违法行为不发生在辖区而判决撤销，属于适用法律错误，遂提起上诉。目前，此案正在等待法院的进一步审理。 根据《行政处罚法》的规定，行政处罚的主体只能是法定的行政机关和法律、法规授权的组织。此外，根据行政诉讼法关于人民法院依据法律、法规对被诉行政行为合法性进行审查的规定，一般认为行政机关内部设立的行政机构（包括行政诉讼法司法解释所称的行政机关内设机构、派出机构或其他组织）经法律、法规授权也具有行政处罚主体资格。因此，可以将法定行政机关称为法定主体，将法律、法规授权的组织或授权机构称为授权主体。因为《公安机关组织管理条例》已规定公安机关执法勤务机构是公安机关内设机构，故综上可知，对交通违法行为实施行政处罚的执法主体只有两种可能的形式：一种是公安机关，另一种是经法律、法规授权的公安交通管理内设机构（以下简称“交警队”）[②]。本文遂以刘某行政诉讼案为切入点，对交警队行政处罚主体资格问题展开探讨。 二、交警队成为行政处罚法定主体的可能性 行政机关属于职权行政主体，是根据《中华人民共和国宪法》（以下简称“宪法”）和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称“组织法”）的规定设立的各级人民政府及其部门，在其成立时即依法获得相应的职权并具有独立行政主体资格的组织[1]。因此，作为职权行政主体的行政机关就是法定行政机关，即法定主体。在一个相对成熟的政府构架中，即使其他单行法律、法规不再对相关领域的管理职权作进一步的规定，也不影响法定行政机关作为法定主体行使其所分工负责领域的管理职权。这与需要通过其他单行法律、法规特别授权才取得职权和资格的组织或机构——“授权行政主体”在性质上是不同的。 《道路交通安全法》第五条第一款规定：“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。”由此可见，对交通违法行为实施行政处罚是交通安全管理工作的一部分。因此，正确理解“县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门”是研判《道路交通安全法》之下的交警队是否属于法定行政机关的前提和关键。 （一）关于“县级以上地方各级人民政府”的理解 根据宪法第三十条规定，我国的行政区域划分的基本构架是：全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。为便于管理，直辖市和较大的市可分为区、县，自治州还可分为县、自治县、市。根据组织法（2004年、2015年版）第一条规定，省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。第五十九条第四项、第五项规定，县级以上的地方各级人民政府依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员；管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。依照宪法和组织法的这些规定，主要承担交管执法任务的市及其市辖区、县均属于地方各级人民政府中的一级。实践中，设区的市交警支队、县交警大队以及设置在市辖各城区的交警大队，在管理体制上往往采取两种不同做法：一是纳入市本级人民政府的公安行政工作，其人员接受市本级人民政府的任免、培训、考核和奖惩；二是纳入县、区本级人民政府的公安行政工作，其人员接受县、区本级人民政府的任免、培训、考核和奖惩。如果有的地方根据工作需要对交警大队实行双重管理，则必须明确是以市本级管理为主还是以县、区本级管理为主。否则，交警机构的组织合法性即主体合法性将可能游离于立法所设定的政府构架之外。 （二）关于“公安机关交通管理部门”的理解 行政法意义上的“机关”，是指行政机关，即根据宪法和组织法设立而获得相应的职权，具有独立的行政编制和财政拨款，能够以自己的名义独立对外行使职权并承担责任的各级人民政府及其组成部门。所谓“部门”，是指组成某一类纵向行政管理系统的整体行政机关。一般情况下，判断是内部机构还是行政机关，不应仅从名称上作出确认，而应从其实质内容上进行分析。行政机关的内部行政机构，如果不具有独立的人员编制或独立的财政拨款，或者法律、法规没有赋予其行政职权的，无论它叫什么都属于内部机构，而不属于行政机关[2]。如果将“机关”和“部门”的概念综合起来看，《道路交通安全法》第五条第一款规定的公安部门或公安机关就是根据宪法和组织法管理全国和各级行政辖区公安行政工作的公安部以及县级以上地方各级人民政府公安机关或公安部门。在我国的道路交通安全管理领域，“公安机关交通管理部门”已成为一个历史性的惯常概念，笔者认为，在“交通管理部门”前冠以“公安机关”，表明此交通管理部门系统归属于公安机关，不仅区别于民政、教育、税务、海关等其他部门系统，也区别于交通运输管理的“交通”部门系统。在“公安机关”后标明“交通管理部门”则是为了表明此交通管理部门在公安机关内部中与治安管理、边防管理、消防管理、刑事侦查等其他职能部门的区别。综上可知，《道路交通安全法》规定的“公安机关交通管理部门”性质上是公安机关，职能上是负责交通管理，仍然属于法定行政机关和法定主体的范畴，故笔者认为，将其称为“公安交通管理机关”更为准确。因此，不能因为“交通管理部门”这一用词而望文生义地将其理解为行政机关内部机构中的“部门”，进而理解为对公安机关内部设立的交警机构主体职权和资格的法律授权[③]。 依上，如果交警队被纳入各级地方人民政府行政机关序列，具有行政机构人员编制和财政拨款，其组织和人员接受或主要接受本级人民政府的任免、培训、考核和奖惩，则交警队在性质上属于各本级人民政府的公安交通管理机关，即《道路交通安全法》第五条第一款规定的“公安交通管理机关”，能够以法定行政机关的资格，在各本级人民政府依法管理本行政区域内的公安行政工作中承担本行政区域内的道路交通安全管理职责，因而具有对本行政区域内的道路交通违法行为实施行政处罚的执法主体资格。 需要注意的是，2007年《公安机关组织管理条例》施行后，再将交警队列入各本级人民政府行政机关之列在笔者看来已不适宜。实践中，有些地方设置公安交通管理局，实行局队合一的体制，使公安交通管理局以政府部门的形式取得作为法定行政机关的执法资格。但政府所设置的公安交通管理局必须事实上具有独立的机构编制和财政拨款，其组织和人员主要接受各本级地方人民政府的任免、培训、考核和奖惩，才有可能符合组织法的要求，成为《道路交通安全法》第五条第一款规定的“县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门”，才能享有法定执法主体的资格、行使法定行政机关的职权。如果仅空有公安交通管理局之名，无独立行政机关之实，仍不能行法定主体之权。 三、交警队成为行政处罚授权主体的逻辑及其评价 1988年颁布的《道路交通管理条例》中，明确规定“对违反交通管理行为的处罚，由县或市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安交通管理机关裁决。警告、五十元以下罚款、吊扣二个月以下驾驶证，可以由交通警察队裁决”。据此，当时的交警队无疑属于法规授权的主体。但《行政处罚法》（1996年）将执法主体规定为“县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关” ，《道路交通安全法》（2004年）将执法主体规定为“县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门”后，交警队的执法主体资格便不再具有法律、法规的明确授权。此后，交警队（尤其是地级设区市交警支队下设的交警大队）是否具有执法主体资格的问题，在理论与实务上均产生了较大的争议。学界对交警机构经法律、法规授权获得执法资格的阐释，主要有法律授权说、综合授权说、法规授权说三种不同的观点。 （一）法律授权说 有专家认为，县级以上公安机关内设的交警机构依《道路交通安全法》的授权获得行政主体资格。这种观点的核心在于：一是在对象划分上，认为县级以上地方各级人民政府公安机关是法定行政机关，公安机关内设的“公安交通管理部门”（执法勤务机构）属于公安机关内部的“交警机构”。二是在授权依据上，认为交警机构是依据《道路交通安全法》的规定而获得授权，且并不论及该授权与《道路交通安全法实施条例》有关[3][4]。 这种理解在对行政机关与内设机构的认识上，与《公安机关组织管理条例》的规定是一致的，但其关于交警机构的执法资格由《道路交通安全法》授权之说则值得商榷。其一，《道路交通安全法》第五条第一款“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作”，这实际上是对部门主管权的规定，是基于组织法对整个公安交通管理工作主管部门的赋权。在以某一行政部门系统为对象的单行法律、法规的立法中，大多会在“总则”中有类似的条款。如果这也算是对交警机构主体资格授权的话，以此类推，几乎所有政府部门系统内部的行政机构都能因此享有独立行政职权和执法主体资格。这显然与立法的规律和执法机构的实际情况不符。其二，《道路交通安全法》第八十七条“公安机关交通管理部门及其交通警察对道路交通安全违法行为，应当及时纠正。公安机关交通管理部门及其交通警察应当依据事实和本法的有关规定对道路交通安全违法行为予以处罚。对于情节轻微，未影响道路通行的，指出违法行为，给予口头警告后放行”的规定，是对交警部门及其执勤警察执法的义务性规定，是对义务的强调，而不是对交警队执法资格的立法授权。基于以上分析，笔者认为，《道路交通安全法》相关条款并不能看作是对交警机构享有独立执法主体资格的法律授权，交警队执法资格的法律授权说并不因此而成立。 （二）综合授权说 综合授权说认为，根据《道路交通安全法》第五条、《道路交通安全法实施条例》第一百零九条第一款[④]以及《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十六条第三项[⑤]规定，对道路交通安全违法行为人处以罚款处罚的，可以由县级以上人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门做出，因此，一般设区的市公安机关交通管理机构下设的公安交通警察大队相当于县级的公安机关交通管理部门，具有行政处罚执法资格。这种将不同层级规范综合起来理解的观点及其论述，主要体现在最高人民法院《关于交通警察支队的下属大队能否作为行政处罚主体等问题的答复》（〔2009〕行他字第9号，以下简称《答复》）和最高人民法院法官的文章《关于交通警察支队下属的大队能否作为行政处罚主体等问题》中[5]。但是，笔者认为，法官推理论证的基础和逻辑存在一定问题，综合授权说值得商榷。 首先是授权依据规范的混同。《答复》将《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》和《道路交通安全违法行为处理程序规定》一并作为交警机构享有行政处罚主体资格的依据，这里存在的依据混同的错误主要有以下三点：其一，在行政诉讼中，合法性审查的依据是法律、法规，作为部门规章的《道路交通安全违法行为处理程序规定》只有在个案中经法院根据法律、法规的规定对其合法性做出判断之后，才能参照适用。《国务院关于贯彻实施〈行政处罚法〉的通知》（国发〔1996〕13号）中早就明确，凡是行政机关内设机构以自己名义实施行政处罚的，或者法律、法规以外的其他规范性文件授权组织实施行政处罚的，都要尽快予以纠正。因此，对交警机构执法主体资格的授权依据只能是法律、法规，而不能是规章。其二，从法律规范效力等级关系进行分析，如果能以《道路交通安全法》作为有效的授权依据，就不再需要以位阶更低的《道路交通安全法实施条例》和《道路交通安全违法行为处理程序规定》重复立法进行授权。假如需要以《道路交通安全法实施条例》作为授权依据，就会反证《道路交通安全法》不是有效的授权依据；同理，假如需要以《道路交通安全违法行为处理程序规定》作为授权依据，就会反证《道路交通安全法实施条例》不是有效的授权依据。其三，如前所述，《道路交通安全法》第五条是对公安交通管理部门主管权的赋权，不能看作是对交警机构独立执法资格的法律授权。 其次是行政授权依据不成立。《关于交通警察支队下属的大队能否作为行政处罚主体等问题》中称，公安部交通管理局曾在给广西公安厅的答复意见（以下简称《意见》）中指出：“设区的市公安机关交通管理机构下设的公安交通警察大队，属于实施条例第一百零九条第一款规定的相当于同级的公安机关交通管理部门。”据此，一般设区的市公安机关交通管理机构下设的公安交通警察大队相当于县级的公安机关交通管理部门，具有对道路交通安全违法行为人进行行政处罚的职权。但是，由于公安部交通管理局并不是国务院行政法规《道路交通安全法实施条例》的有权解释机关，因此，其对广西交警部门请示所作的《意见》仅属于交警系统内部的指导意见，不能以此作为交警机构执法资格授权的法规依据。 再次是事实论证依据反常。《答复》是针对山东省高级人民法院对烟台市交警支队下属城区大队的执法主体资格问题请示而做的司法解释性质的答复文件[⑥]。据《关于交通警察支队下属的大队能否作为行政处罚主体等问题》的内容显示，2003年烟台市政府公布的行政主体有烟台市公安局交通警察支队，没有其下属交警大队，但2005年以后，烟台市政府法制办对支队直属各大队的执法主体均予认可，这就意味着烟台市公安局交通警察支队下属的大队具有做出行政处罚的职权。由于行政的原则是下级服从上级，因此，正常情况下，未能通过当地政府审定确认为行政执法主体的，就应当被认为是不具有主体资格。既然烟台市政府没有将交警支队下属的交警大队列入审定公告的行政主体，就表明烟台市政府支持烟台市交警支队统一行使处罚权的做法，并认为其下属的交警大队作为内设机构不具备执法资格。而《关于交通警察支队下属的大队能否作为行政处罚主体等问题》却以烟台市政府法制办对各交警大队的执法主体均予认可为由，认定烟台市交警支队下属的大队具有执法主体资格，笔者认为这一推论显然是不妥的[⑦]。 （三）法规授权说 在法律实务界，有观点认为《道路交通安全法实施条例》第一百零九条是对交警大队执法资格具体授权的法规依据。负责并主导《道路交通安全法实施条例》审查工作的国务院法制办公室政法司在其编著出版的《中华人民共和国道路交通安全法实施条例释义》一书中指出，《道路交通安全法实施条例》第一百零九条“是对道路交通违法行为人处罚管辖的规定”[6]。当年“既直接参与道路交通安全法、道路交通安全法实施条例起草工作，又长期从事道路交通安全管理工作”的王立等专家在《中华人民共和国道路交通安全法实施条例释义》一书中进一步指出，《道路交通安全法实施条例》第一百零九条是“规定了道路交通安全违法行为处罚的地域管辖和罚款、暂扣驾驶证、吊销驾驶证的级别管辖”[7]。 以《道路交通安全法实施条例》对交警机构管辖权的规定来说明交警机构获得授权而享有执法资格，将《道路交通安全法实施条例》第一百零九条的立法视为对交警队的执法资格授权，在笔者看来，这一“推理”同样存在问题。首先，从立法的必要性看，横向对比其他行政机关内部设立的行政机构，除《中华人民共和国税收征收管理法》第十四条对税务所、《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条对派出所、《中华人民共和国出境入境管理法》第七十条对出入境管理机构的授权外，极少有法律法规针对行政机关内设机构进行单独的立法授权。就连贯彻保护环境基本国策的生态环保立法，对县、区一级的生态环境保护机构也没有对其执法主体资格的授权。事实上，地方行政机构和交警机构通过简化优化内部程序，以所属行政机关的名义出具执法文书，也能满足高效执法的需要。其次，从立法内容上看，也不能将《道路交通安全法实施条例》第一百零九条第一款的规定解释为“授权”。《道路交通安全法》规定的行政处罚种类有警告、罚款、暂扣驾驶证、吊销驾驶证和拘留五种。除《道路交通安全法》第一百一十一条对拘留的实施机关作了与《中华人民共和国治安管理处罚法》衔接的规定外，对其余四种没有再作规定。《道路交通安全法实施条例》第一百零九条只对罚款、暂扣驾驶证、吊销驾驶证三种处罚的决定权作了级别分工，对警告处罚却没有作相应的规定。如果说将这一条的规定理解为对交警机构执法资格的授权，那么逻辑上就意味着没有给交警机构警告处罚的授权。依此逻辑，警告处罚要么是被这一条的立法所取消了，要么就是只能由《道路交通安全法》第五条规定的公安交通管理机关实施，交警机构无权实施。显然，《行政处罚法》和《道路交通安全法》设定的警告处罚，《道路交通安全法实施条例》绝对是无权取消的。但是，如果说《道路交通安全法实施条例》第一百零九条是对交警队实施罚款和吊销、暂扣驾驶证的授权，对处罚最轻的警告却不授权任何交警机构实施，而要由更高层级的公安交通管理机关实施，这显然是说不通的。最后，与其他行政法规的立法比较看，以与《道路交通安全法实施条例》同时期的《城市房屋拆迁管理条例》（2001年）为例，《国务院法制办公室对江西省人民政府法制办公室“关于对〈城市房屋拆迁管理条例〉第五条第二款具体含义的请示”的答复》（国法秘函〔2004〕288号）就明确指出，作为行政主体的房屋拆迁管理部门“应当是地方人民政府的行政管理部门”，对请示中提出的“该条款是否可以理解为对事业单位和政府部门的二级单位进行了授权”这一问题给出了否定的回答[8]。由此可见，行政法规中类似《道路交通安全法实施条例》第一百零九条的规定，并不能解读为对行政机关内设机构和其他组织的主体资格的授权立法。 结合以上分析，如果以授权的需求来考察《道路交通安全法实施条例》第一百零九条第一款，就会发现其并不符合立法的规律，所以该条款并不是对交警机构执法资格进行授权的立法，不能将其作为认定交警机构具有执法资格的法规依据。公安交通管理机关的主管职权和执法资格由组织法和《道路交通安全法》第五条第一款确定。交警机构除了作为公安交通管理机关的组成部分依《道路交通安全法》第五条第一款以公安交通管理机关的名义行使属于公安交通管理机关的职权外，至今尚无其他法规明确规定授权其可以享有以交警机构的名义独立执法的主体资格。故笔者认为，法规授权说不成立。 综上所述，对于交警机构以法律、法规授权方式获得执法资格的问题，法律授权说、综合授权说和法规授权说均存在明显缺陷。因此，在现有的法律规范体系之内，应当认为交警队并无法律、法规授权的执法主体资格。 四、《道路交通安全法实施条例》第一百零九条第一款的合理解释 如果在“应当适用的法律是什么”这一问题上存在分歧，甚至不同意见严重对立，那么司法判决的合法性将不可避免地受到质疑，不管依据的是什么法律，判决推理的力量都将化为乌有[9]。既然《道路交通安全法实施条例》第一百零九条第一款不是对交警队执法资格的授权立法规定，那么，立法机关设置该条款到底应该是何用意呢？笔者认为，主要有两个方面考虑：一是填补《道路交通安全法》第五条第一款在执法权力体系结构上的缺漏之处，二是对处罚决定权进行分工。 （一）关于“立法补漏”的分析 在《道路交通安全法实施条例》的上位法《道路交通安全法》和《行政处罚法》对执法机关职权的规定中，是以“县级以上地方（各级）人民政府”来限定行政机关的管辖范围的。《道路交通安全法》第五条第一款规定县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。《行政处罚法》第二十条规定行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。此类表述中的“地方各级人民政府”或“各级人民政府某某部门”是宪法和组织法上典型的规范用语，是受国家行政区划制度和国家机构制度直接限定的。如果将宪法和组织法关于“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民政府”的规定与《道路交通安全法》和《行政处罚法》的规定进行对照，就会发现《道路交通安全法》在执法权力配置和执法主体设置上存在法律漏洞。 譬如，在及其未建立地方人民政府的师、团所辖的广阔区域，内蒙古自治区个别地方的旗，以及国家授权管理并行使相当于市、县级人民政府管理权限的特定区域（如盟、地区等），因其没有建立县级以上地方人民政府，就存在交通安全管理及对违法行为实施行政处罚的权力空白区。但在这些区域中，其实是早已设立了公安交通安全管理部门并实际履职的。因此，如果需要通过《道路交通安全法实施条例》的立法来填补法律漏洞的话，理应是填补《道理交通安全法》在旗、盟、地区和兵团等区域和层级上的缺漏。需要注意的是，“相当于同级的公安机关交通管理部门”中的“同级”，就是旗、盟、地区、兵团等与“县级以上地方人民政府”对应及相当的“同级”，这个“级”指的是国家政权结构中的政府级，而不是指某一交警部门作为行政机构的行政级别。 这就是说，不能因为县级地方人民政府的公安机关交通管理部门是科级机构，可以依照组织法享有执法主体资格，就认为在其他地方或部门中设置的科级交通管理机构也享有执法主体资格。市、区、县政府的公安交通管理部门之所以有资格成为执法主体，是因为其以市、区、县人民政府公安交通管理机关的身份被纳入市、区、县人民政府的行政机关序列，而不是因为其行政级别，更不是因为当地政府或公安机关同意其享有执法资格。同理，旗、盟、地区、兵团等区域和层级的公安交通管理机关的职权和资格来源于其相当于“县级以上地方人民政府”的层级地位，而与其行政级别无关。 （二）关于“处罚决定权分工”的解释 前文提到，《道路交通安全法》规定的行政处罚有警告、罚款、暂扣驾驶证、吊销驾驶证和拘留五种，其中，《道路交通安全法》第一百一十一条对拘留的实施机关作了与《治安管理处罚法》衔接的规定，而另外四种行政处罚，《道路交通安全法实施条例》第一百零九条第一款则只对罚款、暂扣驾驶证、吊销驾驶证三种处罚由哪一级公安交通管理部门决定作了规定，对警告处罚却没有作规定。如果说这一条款是对交警机构执法资格授权立法的话，那么其对警告处罚为何未作规定就无法解释。但如果从行政处罚决定权分工的角度来分析，这一点就可以得到合理解释。 根据《行政处罚法》和交通管理执法的实务情况，“应当处以警告处罚的交通违法行为”实际上都属于事实确凿、处罚较轻且由执勤交警当场做出处罚决定的行为。此情形下的执法主体无疑可以解释为该执勤交警所在的公安交通管理机关，因此，在制定下位法《道路交通安全法实施条例》的过程中，对此就没有必要再做出重复规定。当然，如果从直观明白、适于普通民众阅读理解的角度看，将该款条文完整表述成“对道路交通安全违法行为人处以警告、罚款或者暂扣驾驶证处罚的，由违法行为发生地的县级以上人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门作出决定”也是可以的，两种文字处理方式的不同纯属立法专业表达习惯与普通民众阅读习惯上的差异。 在交通安全违法行为处罚的罚则体系中，吊销驾驶证属于较重的处罚，暂扣驾驶证、罚款或者警告则属于相对较轻或很轻的处罚。为了与执法机关的执法能力及做出处罚决定的慎重程度相匹配，规定吊销驾驶证处罚由设区市一级的公安交通管理部门做出决定，其他处罚则由县级以上的公安交通管理部门决定，这在立法上和实务上是有其合理性的。但笔者认为，做出处罚决定的职权分工虽然与级别管辖有关联，却不完全等同于级别管辖。《道路交通安全法实施条例》第一百零九条第一款规定将行使吊销机动车驾驶证处罚决定权的执法主体上提一级，并不意味着对应当处以吊销机动车驾驶证的违法行为的具体执法活动只能由设区市一级的公安交通管理机关实施。大量的具体执法工作实际上仍然是由县级以下交警队实施，只不过是经由市级公安交通管理机关审核并以其名义做出处罚决定而已。同时，县级以下交警队的一线执法民警发现违法行为时，也不可能因为其属于应当处以吊销驾驶证处罚的情形就不予处理或处置，而仅仅向上级机关报告或等待上级机关派民警前来处理。故在笔者看来，《道路交通安全法实施条例》第一百零九条第一款规定的规范意涵，应当是对交通管理机关处罚决定权分工的规定，并不是完整意义上的管辖规定，更不是对包括交警队在内的交警机构执法资格的授权规定。 五、法定主体论及其意义 综合前述分析，根据宪法和组织法、《行政处罚法》以及《道路交通安全法》第五条第一款的规定，县级以上各级地方人民政府公安机关交通管理部门是道路交通管理的法定行政机关，是法定的执法主体；《道路交通安全法》第五条第一款和《道路交通安全法实施条例》第一百零九条第一款的立法并没有在法定主体之外对作为公安机关内设机构的交警队的执法资格做出授权。对交警队的执法主体资格问题，必须坚持法定主体论的观点。 依据法定主体论，公安交通管理部门只有根据宪法和组织法的职权配置，被纳入各本级人民政府部门的行政机关序列，有独立行政编制和财政拨款，其组织和人员接受或主要接受本级人民政府的任免、培训、考核和奖惩，在本级人民政府所管理的本行政区域内的公安行政工作中承担本行政区域内的道路交通安全管理工作职责，才属于本级人民政府的公安交通管理机关，即属于法定行政执法机关，才具有对本行政区域内的道路交通违法行为实施行政处罚的执法主体资格，可以以自己的名义对外执法。《道路交通安全法实施条例》第一百零九条第一款中的补充立法，仅仅是为了填补《道路交通安全法》中“县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门”未能涵盖的旗、盟、地区和兵团等区域和层级上的缺漏，并对部分交通违法行政处罚的决定权做出级别分工，不能将其看作是对公安机关内设机构交警队执法主体的授权。因此，不具备法定主体资格的包括交警大队在内的交警机构，须按其所属公安机关的内部职责分工，以所属公安机关的名义实施行政处罚。 坚持法定主体论，并不是纠结于实务中在处罚决定书上落款盖章的究竟是公安局、交警支队还是交警大队，而是具有重要的理论和实践意义。 首先，坚持法定主体论有利于增强交警部门的法治观念。虽然1986年交通管理体制改革后，各地方交通公安机构与原属交通部门脱钩，被逐步纳入各级地方公安机关的体系，但作为一个较其他警种“独立性”特征更强的公安内设部门，部分公安交通警察机构并没有按照公安交通管理机关的规范定位依法纳入各级地方人民政府架构设置的相应层级行政执法机关序列。特别是执法实践中，部分设区市公安交警支队下设的交警大队独立于市、区公安局或市交警支队之外，以自己的名义进行执法和做出处罚决定，从而使得部分地方的公安交通管理及其执法工作在法律关系上不同程度地游离于法定框架之外。为此，有必要严格按照法律规定，将设区市公安交警支队下设的交警大队归入所在城区人民政府部门进行管理和开展工作，同时受市局、支队的监督指导，以更好适应法治政府建设的时代要求。 其次，坚持法定主体论有利于执法主体及其合法性的明确识别。由于没有正确认识和坚持法定主体论，各地清理确认行政执法主体的结果可谓五花八门。据笔者从公开网站搜索查询到的情况，有的地方政府只将公安局列为行政机关类行政主体；有的则将公安局和公安交警支队并列作为行政机关类的行政执法主体；有的将公安局列为法定行政主体，将交警支队列为法律法规授权的组织；有的将公安局列为法定行政主体，将交警支队及其大队作为授权组织的行政执法主体；有的地方政府则不分类，这其中，有将公安局、交警支队及其大队均列为行政执法主体的，也有只将公安局和交警支队列为行政执法主体的；甚至还有在建制镇设立交警大队作为执法主体的。如果坚持法定主体论，对公安交通管理部门执法主体资格的认知就会变得非常明确，即县以上人民政府级的区域和层级相应设置一个公安交通管理机关作为法定行政机关，此外的其他交警机构只能是归属该公安交通管理机关，作为其内设机构存在。行政处罚是要式行政法律行为，在现行法律、法规尚无明确授权可以以自己的名义独立对外执法的情况下，不是法定行政机关的包括交警大队在内的其他交警机构均须按其所属行政执法机关的内部职责分工，以所属行政执法机关的名义实施行政处罚。否则，即属于执法主体不合格，其做出的行政处罚决定便不具有合法性。 最后，坚持法定主体论有利于警种融合和相关法律的实施。新修订的《行政处罚法》实施和国务院印发《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》后，公安部印发的《关于贯彻实施行政处罚法的通知》（公法制〔2021〕2303号）强调要“严格落实两名或者两名以上人民警察实施公安行政处罚的要求”，因此，原有的一线执法由“一名警察+辅警”的形式必须调整。但考虑到警力有限，将执法岗的正式警力倍增并不现实，此时就凸显了交通警察与其他警种融合进行执法和实施行政处罚的必要性。此外，当前一些重要城市试行的治安警察与交通警察融合执法时，也遇到了执法人员身份与执法主体不匹配所导致的合法性争议问题。坚持法定主体论，则无论是交通警察，还是其他警种在社会面上执法的民警，都可以将其执法主体统一到各级人民政府的公安机关上来，以公安局或公安分局的名义执法并做出行政处罚决定书等执法文书，融合执法的实质合法性与形式合法性问题均可迎刃而解。 [参考文献] [1]马克思主义理论研究和建设工程重点教材编写组.行政法与行政诉讼法学[M].北京:高等教育出版社,2018:59. [2]蔡小雪.行政行为的合法性审查[M].北京:中国民主法制出版社,2020:11+47. [3]郑才城,谭正江,毕华编著.道路交通安全法学[M].北京:中国人民公安大学出版社,2017:38. [4]沈福俊,邹荣主编.行政法与行政诉讼法学[M].北京:北京大学出版社,2019:101. [5]蔡小雪,郭修江,耿宝建.行政诉讼中的法律适用[M].北京:人民法院出版社,2011:283-291. [6]国务院法制办政法司编著.中华人民共和国道路交通安全法实施条例释义[M].北京:人民交通出版社,2004:248. [7]王立.中华人民共和国道路交通安全法实施条例释义[M].北京:中国法制出版社,2004:279-280. [8]国务院法制办公室.国务院法制办公室对江西省人民政府法制办公室“关于对〈城市房屋拆迁管理条例〉第五条第二款具体含义的请示”的答复[DB/OL].(2004-10-12)[2022-01-06].https://www.chinacourt.org/law/detail/2004/10/id/107890.shtml. [9]何海波.司法审查的合法性基础：英国话题[M].北京:中国政法大学出版社,2007:115. [①]本案争议的违法行为发生在2021年新修订的《行政处罚法》生效之前，且本文所讨论法条涉及的内容在新《行政处罚法》中仍然保留适用，故本文统称为《行政处罚法》，不作新法与旧法的区分。 [②]根据《公安机关组织管理条例》（2006年国务院令第479号）第七条规定：县级以上地方人民政府公安机关和公安分局内设机构分为综合管理机构和执法勤务机构。执法勤务机构实行队建制，称为总队、支队、大队、中队。因此，常态下在公安交警执法队伍建制中不应再有派出机构、事业单位或其他组织的形式。 [③]交通警察作为公安机关中一个比较特殊的警种，在其发展历程中，人员编制、队伍构成、管理体制等都有不小的变革。20世纪80年代，交通警察曾经由交通部门负责编制和管理工作，公安业务和教育培训则由地方公安机关负责。1986年体制改革后，直到20世纪90年代各地方交通公安机构才与交通部公安局脱钩，其人员编制、管理体制、机构设置等逐步脱离各级地方交通机关，纳入各级地方公安机关（参见郑才城、谭正江、毕华编著：《道路交通安全法学》，中国人民公安大学出版社，2017，第34，38—39页）。因此，交通警察从各级交通管理机构成建制地划归地方各级公安机关后，保留了较其他职能警种更强的组织机构意义上的“独立性”。但《道路交通安全法学》作者认为交警队作为内设机构中的执法勤务机构，是各级地方公安机关交通管理部门，依据《道路交通管理法》第五条的规定授权取得执法主体资格。笔者对此不予赞同，并将在下文中提出商榷。 [④]《道路交通安全法实施条例》第一百零九条第一款规定：“对道路交通安全违法行为人处以罚款或者暂扣驾驶证处罚的，由违法行为发生地的县级以上人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门作出决定；对处以吊销机动车驾驶证处罚的，由设区的市人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门作出决定。”第一百零九条第二款规定：“公安机关交通管理部门对非本辖区机动车的道路交通安全违法行为没有当场处罚的，可以由机动车登记地的公安机关交通管理部门处罚。” [⑤]《道路交通安全违法行为处理程序规定》（公安部69号令）第四十六条：“本规定中下列用语的含义：……（三）'县级以上公安机关交通管理部门’，是指县级以上公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门。'设区的市公安机关交通管理部门’，是指设区的市公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门。” [⑥]关于司法解释性质文件的定性和效力问题，参见刘家海：《行政处罚简易程序的立法本义及其司法适用》，载《广西警察学院学报》，2018年第6期，第14—15页。 [⑦]最高人民法院蔡小雪法官在2020年出版的新书中再次收入《关于交通警察支队下属的大队能否作为行政处罚主体的问题》一文时，删去了这一部分内容。参见蔡小雪：《行政行为的合法性审查》，中国民主法制出版社，2020年版，第54—55页。